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Aggiornamento della guida operativa per il rispetto del principio DNSH, un possibile approccio unitario

Il 13 ottobre 2022 la Ragioneria Generale dello Stato ha diramato a tutte le Amministrazioni Centrali, titolari di interventi del PNRR, la Circolare n. 33 “Aggiornamento Guida Operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo all’ambiente (cd. DNSH)”, con cui lo strumento di riferimento unico per la valutazione di uno dei princìpi cardine per l’ammissibilità di interventi finanziati con risorse del Recovery and Resilience Facility ha subìto modifiche di non poca portata.

La Circolare fa riferimento ad aggiornamenti resi necessari dall’ingresso in fase di esecuzione di un sempre crescente numero di interventi, e dalla conseguente opportunità di dotare le Amministrazioni titolari di un supporto documentale implementato di nuove check-list e schede specifiche per interventi complessi.


L’introduzione del principio DNSH si è avuta con il Regolamento (UE) 2020/852 “Tassonomia per la finanzia sostenibile”, di fatto introducendo l’obbligatorietà di una valutazione quali-quantitativa d’impatto ambientale per tutti gli interventi destinatari delle risorse Next Generation EU.

Ai fini della compliance con il principio DNSH, le attività economiche, gli interventi infrastrutturali e tutto quanto finanziato con il Dispositivo di Ripresa e Resilienza, devono soddisfare sei criteri ambientali:

  1. Mitigazione dei cambiamenti climatici.
  2. Adattamento ai cambiamenti climatici.
  3. Uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine.
  4. Transizione verso l’economia circolare, con riferimento anche alla riduzione e riciclo dei rifiuti.
  5. Prevenzione e riduzione dell’inquinamento dell’aria, dell’acqua o del suolo.
  6. Protezione e ripristino della biodiversità e della salute degli ecosistemi.

Le procedure di verifica del principio sono state illustrate agli Stati Membri, impegnati nella stesura dei piani d’investimento delle risorse garantite dal Recovery and Resilience Facility, con Comunicazione C(2021) 1054 “Orientamenti Tecnici sull’applicazione del principio DNSH a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza”, sulle cui basi è stata definita in Italia la “Guida Operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo all’ambiente (cd. DNSH)”. La Guida Operativa, focalizzata sulle misure PNRR in ragione dell’obbligatorietà di rispetto del principio DNSH ai fini del finanziamento su risorse NGEU, contiene la mappatura degli interventi costituenti, nonché le check-list specifiche per ciascuna tipologia di attività oggetto di verifica DNSH.


L’evidenza maggiore si riscontra proprio nel maggiore dettaglio, imposto dalle check-list, sull’analisi ambientale del ciclo di vita di ciascuna delle tipologie di intervento che concorrono all’effettiva attuazione di un’operazione, ovvero di una riforma.

Se nella prima stesura della Guida Operativa si poteva dunque considerare completa una valutazione ex-ante o ex-post basata, in sintesi, su un assessment limitato al rispetto di normative ed indirizzi tecnici dell’ordinamento italiano, con i recenti aggiornamenti trovano applicazione, fra l’altro, i Criteri Ambientali Minimi (CAM) e gli “Orientamenti tecnici per infrastrutture a prova di clima nel periodo 2021-2027” di cui alla Comunicazione della Commissione 2021/C 373/01.


I Criteri Ambientali Minimi, definiti con Decreti dell’odierno Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, sono parte essenziale del Green Public Procurement, e definiscono gli indirizzi tecnici cui gli atti progettuali, e le successive realizzazioni, devono attenersi affinché le procedure di selezione garantiscano una contribuzione al conseguimento degli obiettivi ambientali definiti nel “Piano d’Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi della PA”.

Ad oggi sono stati definiti, e approvati, i Criteri Ambientali Minimi per 18 categorie di servizi e/o lavorazioni.

L’ordinamento italiano in tema di contrattualistica pubblica ha definito per la prima volta l’obbligo d’introduzione dei CAM, in capo alle sole Pubbliche Amministrazioni e le Centrali di Committenza, con Legge del 28 dicembre 2015 n. 221 “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”. L’art. 18 L. 221/2015, modificando l’allora vigente D.Lgs. 163/2006, ha conferito piena legittimazione ai CAM, al fine di ottemperare agli indirizzi del Green Public Procurement europeo, introducendo, di fatto, un elemento di possibile leva sul mercato in direzione di sostenibilità ambientale.

Il Green Public Procurement (GPP) è stato per la prima volta definito dalla Commissione Europea nella Comunicazione COM (2008) 400 “Appalti pubblici per un ambiente migliore” come “un processo mediante cui le pubbliche amministrazioni cercano di ottenere beni, servizi e opere con un impatto ambientale ridotto per l’intero ciclo di vita rispetto a beni, servizi e opere con la stessa funzione primaria ma oggetto di una procedura di appalto diversa”.

Il GPP, quale strumento volontario, è stato introdotto nel sistema dei Contratti Pubblici attraverso l’adozione del Decreto interministeriale del 11 aprile 2008, di “Approvazione del Piano d’Azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione”.

Il Piano, noto anche come PAN GPP, delinea il quadro generale sull’applicazione del GPP in Italia, definendo i CAM, e identificando le categorie di beni, servizi e lavori ritenute prioritarie per la valutazione e il contenimento degli impatti ambientali ad esse connessi.

La cogenza del PAN GPP per tutte le Pubbliche Amminstrazioni altresì prescrive agli Enti di effettuare un analisi dei propri fabbisogni, con l’obiettivo di razionalizzare i consumi e favorire il decoupling, ossia la distinzione fra sviluppo economico e degrado ambientale conseguente. Il PAN GPP inoltre obbliga all’identificazione delle funzioni competenti per la reale attuazione del GPP nei processi d’acquisto e alla redazione di programmi interni, specifici per l’implementazione delle azioni in coerenza con il GPP.


L’inserimento e l’applicazione dei CAM nelle procedure di scelta del contraente si conferma d’obbligo per tutte le Stazioni Appaltanti dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. 50/2016, come modificato dal D.Lgs. 56/2017, ma le nuove check-list specifiche per l’analisi DNSH implicano l’estensione del campo d’applicazione dei CAM anche ai casi diversi dai “progetti pubblici”, richiedendo la verifica puntuale di tutte le disposizioni normalmente inglobate negli stessi.

Il nuovo schema di assessment così descritto potrebbe risultare più rigido, e in effetti lo è.

Si deve tuttavia riconoscere uno sforzo effettivo nella direzione di rendere la verifica DNSH un processo unitario di controllo, tale da coinvolgere tutte le disposizioni tecnico-normative in materia ambientale, anziché ritenere che la frammentazione dei processi, delle funzioni coinvolte e delle valutazioni possa essere effettiva, oltre che giustificabile, ai fini di un impatto ambientale non solo positivo, ma anche pratico e sostanziale.

In questo sforzo di uniformazione, l’inserimento dei CAM segue efficacemente l’indirizzo dato in dicembre 2021 dal Dipartimento per le Politiche di Coesione alle Autorità di Gestione dei Programmi 2021-2027, quando si chiariva che la natura della valutazione DNSH poteva essere utilmente integrata nei processi di Valutazione Ambientale Strategica (VAS), cui avrebbero dovuto essere sottoposti i Programmi di rispettiva competenza.

E tornano dunque ad intrecciarsi le disposizioni del Recovery and Resilience Facility (PNRR) con le future procedure di gestione e controllo dei Programmi Nazionali e Regionali della Politica di Coesione, poiché è evidente come le nuove disposizioni della Guida Operativa siano da applicarsi anche a detti Programmi, rafforzando il ruolo di controllo sulle procedure selettive e attuative in capo alle Autorità di Gestione.

Su tutt’altro piano, eventualmente in parte complementare ai princìpi sottesi alla definizione e stesura dei CAM, si pone l’applicazione degli “Orientamenti tecnici” di cui alla Comunicazione della Commissione 2021/C 373/01. Il documento della Commissione nasceva già nel solco del DNSH introdotto dalla Tassonomia per la finanza sostenibile, e costituisce un atto di raccordo esplicito fra il Regolamento InvestEU e il Regolamento sulle disposizioni comuni, di riferimento, fra l’altro, per i Programmi a valere su risorse FESR.

La stesura originaria delle check-list DNSH non pareva aver colto a pieno la necessità di una visione dell’investimento avente orizzonte “ambientale” sul ciclo di vita dello stesso, mentre gli “Orientamenti tecnici per le infrastrutture a prova di clima” rendono chiara l’ineluttabilità di un nuovo approccio, basato sull’evidenza che “gran parte delle infrastrutture finanziate nel periodo 2021-2027 sarà ancora in funzione nella seconda metà del secolo e anche oltre”.

È evidente che non si può richiedere, né efficacemente implementare, un sistema di controllo della performance ambientale di un generico investimento infrastrutturale che si estenda su tutto l’arco temporale di attività dello stesso. Pertanto la trasfusione della Comunicazione 2021/C 373/01 nell’analisi DNSH è un passaggio fondamentale per l’acquisizione dello status di “not significant harming” in un orizzonte limitato al ciclo settennale delle Politiche di Coesione.

L’attuazione degli interventi finanziati nell’ambito del PNRR, così come dei Programmi della Politica di Coesione, può quindi beneficiare di uno strumento efficacemente aggiornato, che, si spera, favorisca un decoupling amministrativo analogo al decoupling economico-ambientale che sottende la definizione dei criteri ambientali minimi.

Favorire la velocità e l’efficienza dei processi di verifica DNSH, senza cedere sulla documentazione specifica e credibile richiesta in verifica. Questa la prossima sfida attuativa del PNRR e del nuovo ciclo della Politica di Coesione.

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