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Il GPP la leva strategica per raggiungere gli obiettivi di sostenibilità

L’adozione del Green Deal dell’UE innesca intense discussioni sul ruolo delle norme sugli appalti pubblici come elemento cruciale del meccanismo per raggiungere i nuovi e ambiziosi obiettivi ambientali dell’UE. Gli appalti pubblici verdi o Green Public Procurement (GPP) sono stati introdotti come parte di uno sforzo per compiere alcuni passi concreti in questa direzione.

Secondo la definizione data dalla Commissione[1], il GPP è “un processo mediante il quale le autorità pubbliche cercano di acquistare beni, servizi e lavori con un impatto ambientale ridotto durante il loro ciclo di vita rispetto a beni, servizi e lavori con la stessa funzione primaria che altrimenti si otterrebbe”. Il GPP ad oggi non è uno strumento obbligatorio bensì volontario a disposizione degli Stati membri; tuttavia può essere strumentale nell’affrontare problemi ambientali quali: la deforestazione (attraverso l’acquisto di legname e prodotti in legno provenienti da foreste raccolte legalmente e gestite in modo sostenibile), la riduzione di emissioni di gas (attraverso l’acquisto di prodotti e servizi con una minore CO2 durante il loro ciclo di vita), i rifiuti (attraverso la dematerializzazione[2]), l’inquinamento dell’aria, dell’acqua e del suolo (controllando le sostanze chimiche). In Europa il settore pubblico è il più grande consumatore economico. La spesa pubblica per lavori, beni e servizi rappresenta circa il 14 % del prodotto interno lordo (PIL, pari a circa 1800 miliardi di euro l’anno. L’elevata incidenza sul Pil europeo costituisce oggetto di interesse, anche nell’ambito delle politiche di PCS. Dal 2003 la Commissione europea, incoraggia gli Stati membri a elaborare Piani d’Azione Nazionali (PAN) accessibili al pubblico per rendere più ecologici i loro appalti pubblici.

Tra gli elementi su cui si basano i GPP oltre ai Piani di Azione Nazionali, spiccano i Criteri Ambientali Minimi (CAM)[3] dell’Ue in materia di appalti pubblici verdi, sviluppati per introdurre i requisiti verdi nei documenti di gara. In Italia l’art. 34 del DLgs n. 50/2016 ha recepiti la direttiva 2004/14, stabilendo l’obbligatorietà del rispetto dei GPP attraverso l’applicazione dei CAM. Le stazioni appaltanti in base alle proprie esigenze possono scegliere di includere tutti (raramente) o solo determinati requisiti nei loro documenti di gara. Dal 2008 la Commissione ha elaborato più di 20 criteri comuni in materia di appalti pubblici verdi che vengono ciclicamente aggiornati. Altro elemento su cui si basa la procedura del GPP è l’approccio a costo di ciclo di vita intera (LCC), sancito dall’articolo 82 della direttiva 2014/25/UE, teso a valutare tutti i costi durante il ciclo di vita di lavori, forniture o servizi. Sulla base di questo approccio è emerso il concetto di “appalto pubblico circolare”. Dato che la transizione verso un’economia circolare a livello dell’UE è una delle prime priorità del Green Deal un nel marzo 2020 è stato pubblicato nuovo piano d’azione per l’economia circolare per garantire e che i prodotti di breve durata, tossici, non riparabili, non riciclabili o semplicemente non rintracciabili, vengano gradualmente eliminati dal mercato dell’UE. Quindi il focus è sui settori che utilizzano più risorse e dove il potenziale di circolarità è alto come: elettronica e ICT, batterie e veicoli, imballaggi, plastica, tessili, costruzioni di edifici, cibo, acqua e sostanze nutritive.

Nella transizione verde e inclusiva occorre, tuttavia, garantire che le procedure innovative, tra cui i GPP, non avvantaggino solo le grandi imprese in grado di sostenere ingenti investimenti in innovazione dei prodotti o dei processi, penalizzando le medie e piccole imprese tradizionali.

È previsto che nel prossimo futuro, la Commissione compia una ristrutturazione dell’architettura regolamentare degli appalti, proponendo ulteriori atti legislativi e orientamenti in materia di GPP, indicando un minimo di criteri o obiettivi verdi obbligatori per gli appalti pubblici nelle iniziative settoriali ma non senza una attenzione per evitare che gli investimenti “verdi” si traducano in inefficaci “greenwashing” [4].

Le ingenti risorse stanziate e gli obiettivi ambiziosi prefissati dall’UE, pongono l’accento sulla questione dell’individuazione e rimozione degli ostacoli alla diffusione dei GPP, così come per altre forme innovative di procedure di appalto, generando azioni a livello centrale, attraverso orientamenti e strumenti della Commissione, e interventi di carattere regionale.

Ad esempio, il monitoraggio civico promosso dall’Osservatorio Appalti Verdi (Appaltiverdi.net) ha dimostrato che il 29% delle amministrazioni aderenti al sondaggio, tra cui i capoluoghi di provincia di Bari, Catanzaro, Ferrara, Imperia, Ravenna Roma, Savona e Teramo, hanno dichiarato di avere un’adozione dei GPP tra l’80% e il 100%. Buone performance si registrano tra i gestori delle aree protette. Dato incoraggiante ma di certo insufficiente per contribuire al cambiamento ecologico, considerati i cinque anni dall’introduzione dell’obbligo dei criteri ambientali minimi nel Codice degli appalti. I CAM più applicati risultano essere quelli relativi all’acquisto di stampanti (il 66% dei capoluoghi li adotta sempre), all’acquisto di carta in risme (73%) e ai servizi di pulizia (61%). I CAM meno applicati sono invece quelli riguardanti l’edilizia, (il 39% dei comuni non li applica sempre, e il 29% mai) gli arredi (il 22% non li applica sempre, il 28 mai), i prodotti tessili (il 31% non li applica sempre il 27% mai), l’acquisto di calzature e accessori in pelle (il 32% non li applica sempre, il 31% mai). Da sottolineare il miglioramento dei CAM per i servizi energetici (+ 12% dal 29% al 41%), la gestione del verde pubblico (+15% dal 28% al 43%) e l’arredo urbano (+19% dal 17% al 36%). meno virtuose risultano essere le Autorità Portuali e le ASL.

Per avere un quadro di applicazione a carattere nazionale si evidenzia che l’ISTAT ha pubblicato gli indicatori regionali di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030. In riferimento al SDG 12.7.1 “Grado di attuazione di politiche sostenibili e piani d’azione in materia di appalti pubblici” è emerso che nel 2015, 63 amministrazioni pubbliche su 100, hanno effettuato almeno una procedura di acquisto verde (Figura 12.10), con una incidenza differenziata a seconda della tipologia di bene/servizio acquistato (Cfr. Istat, 2019, Rapporto SDGs 2019). L’indicatore non presenta una elevata variabilità territoriale, tuttavia le procedure di GPP risultano più frequentemente adottate nel Nord-Est (67%) e meno nelle Isole (58%). Tra le regioni, la percentuale di pubbliche amministrazioni che adottano i CAM per appalti e procedure di acquisto è più alta nelle Provincie Autonome trentine (72% a Bolzano e 68% a Trento), in Liguria (70%), Emilia-Romagna (69%) e Veneto (67%) e più contenuta in Molise e Sicilia (53%), Valle d’Aosta (56%) e Puglia (60%).

Percentuale di istituzioni pubbliche che acquistano beni e/o servizi adottando criteri ambientali minimi (CAM), in almeno una procedura di acquisto (Green Public Procurement), per regione. Anno 2015.
Indicatori regionali Agenda 2030.

In Italia il processo di applicazione dei GPP è ancora troppo lento; i principali ostacoli alla diffusione di tali procedure sono adducibili alla carenza di competenze giuridiche nell’applicazione dei criteri ambientali, alla mancanza di monitoraggio dei criteri, alla carenza di strumenti pratici e informativi, alla carenza di una integrazione sistematica nei sistemi di gestione. Inoltre, resta grave la carenza di adeguata formazione del personale delle committenti, la mancanza di cooperazione tra le autorità per realizzare un’attuazione sistematica dei GPP in tutta Europa dove in diversi casi manca il giusto sostegno politico.

Emerge che quello degli appalti pubblici innovativi e verdi è un cammino tra luci e ombre, che mostrano una struttura legislativa ed organizzativa del Paese obsoleta, soprattutto in vista dell’attuazione PNRR, e la necessità di processi amministrativi rapidi ed agili a salvaguardia delle ingenti risorse finanziarie stanziate.

 

[1] Neologismo inglese che generalmente viene tradotto come ecologismo di facciata o ambientalismo di facciata, indica la strategia di comunicazione di certe imprese, organizzazioni o istituzioni politiche finalizzata a costruire un’immagine di sé ingannevolmente positiva sotto il profilo dell’impatto ambientale, allo scopo di distogliere l’attenzione dell’opinione pubblica dagli effetti negativi per l’ambiente dovuti alle proprie attività o ai propri prodotti, che venne instaurata già dagli anni settanta.

[1] COM (2001) 274 “Il diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare le considerazioni ambientali negli appalti”.

   COM (2008) 400 “Appalti pubblici per un ambiente migliore”.

[2] In Italia, il nuovo Codice degli appalti (D.Lgs. 50/2016 e D.Lgs. 56/2017) rende obbligatori per la PA gli acquisti verdi, definiti sulla base dell’applicazione dei CAM previsti dal Piano di Azione Nazionale per il Green Public Procurement (2008).

[3] Requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita, tenuto conto della disponibilità di mercato.

[4] Neologismo inglese che generalmente viene tradotto come ecologismo di facciata o ambientalismo di facciata, indica la strategia di comunicazione di certe imprese, organizzazioni o istituzioni politiche finalizzata a costruire un’immagine di sé ingannevolmente positiva sotto il profilo dell’impatto ambientale, allo scopo di distogliere l’attenzione dell’opinione pubblica dagli effetti negativi per l’ambiente dovuti alle proprie attività o ai propri prodotti, che venne instaurata già dagli anni settanta.

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